合肥立法构筑学生“安全网”

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　保障学生人身安全是否由学校“负全责”，学生人身伤害事故发生后如何定责？将于明年1月1日施行的《合肥市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》，以地方立法对此进行了规定——

　　压力导致“因噎废食”

　　一名小学生在体育课上不小心磕掉一颗门牙，家长找到校方要求赔偿1万元。课堂上，老师该讲的都讲了，防护措施也做了，可还是发生了事故，学校无奈之下还是赶紧认赔。在各类中小学校，各种原因导致的学生人身伤害，小到磕磕碰碰，大到伤筋动骨，总是有些防不胜防。“一旦学生发生人身伤害事故，不管该谁承担责任，家长首先要找学校。”合肥市包河苑小学校长刘松林这样说。“我把孩子送到学校，交给老师，出了事情不找学校，我找谁呀？”这是家长们向记者表达的普遍看法。

　　近年来，中小学生人身伤害事故已成为社会关注的热点问题。对此，国家教育部2002年正式颁布实施了《学生伤害事故处理办法》，对学校应当依法承担相应的责任和不承担事故责任的情形作出规定。目前关于学生人身伤害事故处理的主要依据，就是《中华人民共和国民法通则》和国家教育部《学生伤害事故处理办法》。

　　合肥市人大常委会副主任陈栋坦言，民法通则和处理办法都规定得比较原则，目前学生人身伤害事故从预防到处理都面临许多矛盾和困难：一是对学生人身伤害事故责任认定、归责原则、处理途径等，当事人各执一端，难以统一；二是家长和社会要求学校对学生负有安全保护职责，与学校实际承受能力之间的差距较大；三是全面实施素质教育与学校承担事故赔偿责任之间的矛盾突出。正如合肥市六安路小学阮奇亮老师告诉记者，在“学校负全责”的巨大压力下，不少学校只能“因噎废食”：宁愿不组织体育活动、校外实践，也不愿承担因此增加的安全风险。这种现象对开展素质教育产生了不利影响。

　　定责确立“公平基准”

　　正是在这种背景下，合肥市人大常委会将《合肥市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》列入立法计划，决定以地方性立法手段打开学生安全与学校教育的“瓶颈”。学校与学生之间究竟是什么法律关系？在法规起草过程中，出现了两种观点：一种观点认为，未成年学生在校期间，学校与学生之间是监护与被监护关系，学校应该承担监护责任；另一种观点则坚持，学校与学生之间是教育与被教育、管理与被管理的关系，学校由此承担的是教育、管理责任。

　　“考虑到监护职责是监护人的特定义务，而且学校并不在《民法通则》所规定的监护人范围之列。因此，我们参照《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规，并借鉴江苏、上海、郑州等地做法，采用了第二种观点。”陈栋这样解释。《条例》在第六条中规定，学校应当依法履行对学生进行安全教育、管理和保护的职责，而学生父母或者其他监护人应当履行监护职责。

　　事故责任的划分是及时、妥善处理学生伤害事故的前提。《条例》第二十五条规定：“学生人身伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系，依据过错责任原则确定。法律、法规另有规定的，从其规定。”在第二十六条和第二十七条中，《条例》分别对学校应当承担责任的11种情形和不承担责任的8种情形作出明确规定。此外，第二十八条、第三十条还对学生、学生父母或者其他监护人和第三人的相应责任作出规定。一些接受采访的教育界人士表示，这些具体规定，为划清事故责任，及时、妥善处理事故，避免处理过程中矛盾激化等提供了法理依据。

　　鉴于“范跑跑”事件以及我省长丰县某校发生的“杨不管”事件等在社会上引起的强烈反响，《条例》特别作出了有针对性的详细规定：“发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件时，启动应急预案，及时采取抢险、救助、防护措施，优先保护学生人身安全”、“学校教职工发现学生行为具有危险性或学生遭受侵害时，应及时告诫、制止、保护，必要时与学生父母或者其他监护人沟通或者报告公安机关处理。”

　　一些省人大常委会组成人员在审查法规时指出，《条例》不仅把学校从“无限连带责任”中解脱出来，又严格规定其必须承担的相应责任，立法在更为公平的基准上找到了平衡。

　　预防强调“人人有责”

　　“一切为了学生，为了学生一切。”这个教育理念贯穿立法全程。《条例》重心更是放在事故的有效预防上。为充分发挥政府各部门对学生人身安全的监督管理职能，构筑行之有效的监督管理体系，《条例》第七条至第十条对教育、公安、卫生、工商、质监等部门以及学校所在地乡(镇)人民政府、街道办事处的预防责任提出了具体要求。一些家长表示，条例的实施有望构建一张社会性的“安全网”，可以让学生人身安全更有保障。

　　对于学校承担的安全风险负担，《条例》也规定了合理的化解措施。要求“学校应当为学生投保校方责任保险，政府举办的学校保险费用从学校公用经费中支出，社会力量举办的学校保险费用由学校举办者或者学校承担”，“学校举办者有条件的可以设立学生人身伤害事故赔偿补充资金，用于学校责任保险金不足部分的补充”。合肥市教育局有关负责人表示，这些规定既保护了学生的合法权益，又解决了学校赔偿费用的来源，有利于维护正常教育教学秩序，推动学校全面实施素质教育。

　　针对学前教育机构的特殊情况和少年儿童课外学习较为普遍等现象，《条例》规定：“学前教育机构中的学龄前儿童以及青少年宫、少年儿童活动中心、少年业余体校和其他校外教育机构的未成年学生人身伤害事故的预防与处理参照本条例执行。”此外，目前中等职业学校中的技工学校，由市劳动和社会保障部门主管。对此，《条例》规定：“技工学校的学生人身伤害事故的预防与处理由劳动和社会保障行政部门依据本条例组织实施。”(吴林红)

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　　《合肥市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》第26条规定，有下列情形之一，造成学生人身伤害事故的，学校应当依法承担相应的损害赔偿责任：

　　(一)学校的校舍、场地，以及学校提供给学生使用的其他教育教学和生活设施设备,包括药品、食品、饮用水等,不符合国家、省、市安全卫生质量标准或者使用标准的；

　　(二)学校的安全保卫、消防、设施设备管理等安全制度有明显疏漏，或者管理混乱，存在安全隐患的；

　　(三)学校组织教育教学活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全防范措施的；

　　(四)学生有特异体质、特定疾病或者其他异常心理状况等情形，不适宜参加某种教育教学活动，学校知道或者应当知道，但未给予必要照顾的；

　　(五)教职工侮辱、殴打、体罚或者变相体罚学生，或者在履行职责过程中违反工作要求、操作规程、职业道德或者其他有关规定的；

　　(六)教职工发现学生行为具有危险性或者学生遭受侵害，但未进行必要的告诫、制止、保护的；

　　(七)对学生非正常缺席、擅自离校等与学生人身安全直接相关的信息，学校知道或者应当知道，但未及时告知学生父母或者其他监护人的；

　　(八)学生在校期间突发疾病或者受到伤害，学校知道或者应当知道后未根据实际情况及时救助的；

　　(九)学校知道或者应当知道教职工患有不适宜担任教育教学工作的疾病，但未采取必要措施的；

　　(十)学校未履行本条例规定的其他职责的；

　　(十一)法律、法规规定的其他应当由学校承担责任的情形。

　　《合肥市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》第27条规定，有下列情形之一，造成学生人身伤害事故的，学校履行了相应管理职责，且行为并无不当的，不承担损害赔偿责任：

　　(一)学生在自行上学、放学、返校、离校途中发生的；

　　(二)学生在教育教学活动期间擅自离开教育教学活动区域发生的；

　　(三)学生在非教育教学活动期间擅自进校或者自行滞留学校期间发生的；

　　(四)在对抗性或者具有风险性的体育教学、竞赛活动中发生意外伤害的；

　　(五)学生自杀、自伤的；

　　(六)学生有特异体质、特定疾病或者异常心理状况等情形，学校不知道或者难以知道造成的；

　　(七)来自学校外部的突发性、偶发性侵害造成的；

　　(八)法律、法规规定不应当由学校承担责任的其他情形。